长春市机构编制委员会办公室
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 业界要闻  
机构编制与国家治理现代化需要重点研究的若干问题

党的十九届三中、四中全会擘画了坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的“四梁八柱”,为机构编制理论研究工作提供了正确的方向和准确的遵循。根据新时期机构编制工作的新要求,结合地方改革和机构编制工作实践中遇到的问题,建议对标党的十九届四中全会对机构编制工作的新要求和赋予机构编制部门的新使命,进一步加强机构编制理论研究,为机构编制工作提供智力支撑和方向指引。

一、关于地方政府规模问题

地方政府规模包括地方政府职能规模、人力规模和财政规模,是政府履行职责的重要组织保障。提升机构改革与编制管理的水平和站位,必须具备总量规模结构的宏观思维和职业素养,才能更好地解决经济欠发达地区习惯性增加机构编制、经济发达地区结构性缺编等诸多现实问题。地方政府规模受多种因素影响:一是经济因素,如经济发展水平、市场成熟度、政府对税收以及市场的监管程度等;二是政府因素,如政府职能定位、政府能力等;三是社会因素,如人口结构、就业结构、城市化水平、社会组织发育程度、人文观念和价值取向等。如何科学合理地判断不同地方政府规模,即探寻政府权力规模边界与成本规模边界,需要开展关于地方政府规模的专题研究,综合评估地方财政负担能力、公共服务均等化需求等诸多因素,在规模结构总量、供养能力与社会需求之间寻找平衡点,研究提出地方政府规模适度化、结构合理化的改革路径,破解政府职能无限扩张和政府财力有限供应的矛盾,实现地方政府自身对投入—产出效益最大化的追求。

二、关于政府职责体系问题

党的十九届四中全会《决定》指出,要优化政府职责体系,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。从近些年机构改革实践来看,面对新任务新要求,还存在着一些需要重点研究的问题:

一是地方政府职能差异化配置的问题。由于地理区位、历史发展等因素,地区间发展不平衡是我国当前和今后相当长一段时间的基本国情。根据“五位一体”总体布局和粤港澳大湾区建设总体规划要求,各地要因地制宜、各取所长谋划发展,建设一个宜居宜业宜游的湾区优质生活圈。有些地区要重点确保“金山银山”、发挥湾区经济引擎的带动作用,打造世界级制造业集群、引领湾区迈向全球产业价值链中高端;有些地区要更多地保障“绿水青山”、打造生态防护屏障,为居民提供良好生态环境,促进大湾区可持续发展。这种差异化发展定位为政府职能配置的差异化带来了挑战,如何通过政府职能配置的进一步优化,确保区域协调可持续发展,值得深入研究。

二是上下级政府职责配置问题。当前上下级政府间职责“上下一般粗”,同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。如何更好地统筹优化地方政府职能配置和机构设置,健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制,构建从中央到地方令行禁止、运行顺畅、充满活力的工作体系,同时又进一步增强地方政府在保证中央政令畅通前提下的更大地方管理的自主性和灵活性,是需要我们花大力气解决的问题。

三是部门分工与有效协同的问题。相当长一段时期以来,行政组织体制都是采取分兵把口的模式,各部门按照职能履行职责,但是随着社会经济的不断发展,一方面是原有的行业边界不断趋于模糊,另一方面是新的业态、甚至是成熟的行业不断呈现,而这些新兴的行业往往还会带来大量的监管任务。这就造成了一些领域政府职能配置还不够健全有力,职责缺位、错位、越位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位,市场体系不完善,政府对微观经济事务干预过多过细和监管不到位,市场和社会发挥作用还不够充分。所以,如何构建更加适应社会发展、更加协同高效、更加监管有力的部门协同机制,也需要进一步加强研究。

三、关于事业单位改革问题

事业单位改革已经进入攻坚期、深水区。承担行政职能的事业单位,已明确其承担的行政职能回归行政机关,避免行政职能体外循环,不再设立承担行政职能的事业单位;从事经营活动的事业单位,推进事企分开,加大转企力度。上述两类事业单位机构种类单一、机构数量较少、改革举措明晰,改革难度较低。事业单位改革下一步重点是公益类事业单位,尤其是面向社会提供公益服务的事业单位,其如何理顺同主管部门的关系,如何逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制等,还有很多问题要研究,许多体制机制要理顺。

在理顺同主管部门关系、逐步推进管办分离方面,可重点开展完善事业单位党的领导体制和工作机制专题研究,构建新型政事关系,探索实行政事权限清单管理、章程管理,建立事业单位“一对多”“多对一”管理方式和工作机制。在强化公益属性、破除逐利机制方面,研究建立健全面向社会提供公益服务事业单位的激励约束机制,赋予肩负公益使命的事业单位较大的决策自主权,并引导形成比较科学合理的治理结构和专业灵活的管理制度;研究如何让政府在公共服务的长远规划、行业准入、宏观监督等应该由政府管的领域发挥好应有作用,如何妥善处理公办与民办教育卫生医疗机构政策差异等问题,着力破除背后的体制机制弊端。此外,需要研究制定事业单位机构设置、职数配备、编制核定等管理规范,通过制度促进公益类事业单位规范化运转。

四、关于综合行政执法改革问题

深化综合行政执法体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措和必然要求。党的十九届四中全会《决定》明确要求“进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,提高行政执法能力水平”。

综合行政执法体制改革需要进一步研究明确:一是如何界定执法范围和边界,即如何妥善处理政府管得好与市场主体要求管得少之间的矛盾问题;二是如何界定综合执法的范围和边界,即综合执法与专业执法的范围边界,专业化管理带来的多层管理、多重管理、重复监管、重复执法的问题,以及监管不足、监管空白问题。三是基层执法能力提升问题。改革要把综合执法的重心下移,但沉到一线、沉到基层,会出现基层执法队伍建设、执法能力水平短期内不能跟上的问题。同时,基层综合执法过程中还有一个非常重要问题就是怎么解决一对多、多对一的体制机制衔接问题。四是探索实行跨领域、跨部门综合行政执法,需要研究建立健全综合行政执法的主管部门、相关行业管理部门、综合行政执法队伍之间的协调配合,信息共享机制,跨部门跨区域执法协作的联动机制。五是执法手段创新问题。信用信息在行政管理、行政执法中的应用性不强,利用互联网、大数据等现代信息技术提升执法水平还有很大的空间。

五、关于推进机构编制法定化问题

机构编制资源是重要政治资源、执政资源,机构编制工作是党的重要工作。《中国共产党机构编制工作条例》(以下简称《条例》)首次以党内法规形式,把长期以来尤其是党的十八大以来党领导机构编制工作的伟大实践、成功经验转化为制度成果,对落实党管机构编制原则,推进机构编制法定化,巩固党治国理政的组织基础,全面提升国家治理能力和治理水平具有重要意义。

推进机构编制法定化要立足机构编制工作实践,自觉用战略的眼光找准问题、研究问题、解决问题,不断提升战略思维能力。最重要是理念的转变,机构编制工作不是简单的机构分分合合、职能加加减减、编制讨价还价,不能延续过去管理思维习惯,而是要紧紧围绕服务党和国家事业大局,从新时代中国特色社会主义发展的战略安排,从巩固党治国理政的组织基础,重新认识并推进机构编制工作,并用法律制度管住管好,提升治理效能。落实好《条例》应重点从以下三个方面着手:一是全面梳理过去制定的涉及机构编制内容的法律法规草案、规范性文件,对存在以项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式干预机构编制事项的情况,研究提出整治“条条干预”问题的意见建议,废除或修改与《条例》不配套、不适应、不协调的规定和条款。二是研究相关配套制度,形成机构编制法律法规制度体系。研究并进一步细化《条例》确立的机构编制动态调整和管理评估、专家论证、风险评估、报告报备、实名制管理与信息共享、监督检查等制度机制,及时制定相应的规则、规定、办法、细则,形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的机构编制党内法规制度体系。三是加强对《条例》执行情况监督检查。研究建立健全机构编制核查制度,推进机构编制部门与纪检监察、巡视巡察、组织人事、财政、审计等相关部门的协同监督,构建情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作机制,必要时开展联合督查。

六、关于运用科技创新行政管理和服务方式问题

党的十九届四中全会《决定》提出,“创新行政管理和服务方式”“推进数字政府建设”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。各地都在大力推进地方数字政府建设。发展中尚存在很多深层次的共性问题。例如,推进数据共享、提升数据治理能力的难度大,表面上看,是部门间的系统联不通、数据没有得到充分的共享利用,但实质上用不起来或者用不好的关键还是业务规则、数据资产归属等方面的问题。实践中,很多部门都要使用自然资源部门的地理空间信息、公安部门的公民身份认证等数据,但实际操作中就会产生安全保密、公民隐私保护等方面的责任归属划分。这个时候,提供的部门认为谁使用谁负责,而使用的部门则认为谁产生谁负责,而作为中间主导推进这个工作的部门认为其只是个通道,不需要负责,信息提供方和最终使用方两头谈,谈妥通道部门来干具体工作,如果两边谈不拢的话,业务没办法继续下去。这看似是业务规则问题,归根到底还是职能配置的科学合理性问题。

来源:中国机构改革与管理

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